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如何划定国土空间规划的“三条线”

文章来源: 自然资源之声 ???? 发布时间:2019-07-26 ???? 发布人: 综合办公室 ???? 【字体:??

导读

7月24日,《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》经中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过。“三条控制线”,即指生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界三条控制线,本文带您了解这三条控制线是如何划定。



生态保护红线划定


1
生态要素调查


对国土空间范围内存在的生态和环境问题进行诊断分析,掌握现有土地、海域使用现状和生态服务功能需求,搜集评估所需的各类数据,如基础地理信息数据、土地利用现状及年度调查监测数据、气象观测数据、遥感影像、地表参量、生态系统类型与分布数据以及相关的社会和经济数据,构建数据库并进行生态系统区划和空间制图。


2
生态功能评价


在空间范围上,生态保护红线范围包括重要(点)生态功能区、生态脆弱区/敏感区和生物多样性保育区。根据生态评估参数的数据可获取性,确定评估的空间单元,统一评估工作精度要求。按照区域内生态环境特征和主要生态问题,选取合适的评估方法,合理甄选评价指标,分别从生态功能重要性、生态环境敏感性和生物保护多样性三方面进行科学评估。对得到的评估结果进行分级,根据相关规划、区划中重要生态区域空间分布,结合专家知识,综合判断评估结果与实际生态状况的相符性。针对不符合实际情况的评估结果开展现场核查校验与调整,使评估结果趋于合理。


3
划定生态保护红线


将评估得到的生态功能重要区和生态环境敏感区进行叠加合并,并与禁止开发区(包括自然保护区、森林公园、地质公园、水源保护地、基本农田保护地等)进行校验,形成生态保护红线空间叠加图,确保划定范围涵盖国家级和省级禁止开发区域,以及其他有必要严格保护的各类保护地。将生态保护红线边界与各类规划、区划空间边界及土地利用现状相衔接,综合分析开发建设与生态保护的关系,结合经济社会发展实际,合理确定开发与保护边界,划定生态保护红线,避免出现生态孤岛现象,提高生态保护红线划定合理性和科学性。


4
生态保护红线监管


根据生态安全格局构建需要,综合考虑区域或流域生态系统完整性,充分与相邻行政区域生态保护红线划定结果进行衔接与协调,开展跨区域技术对接,确保生态保护红线空间连续,实现跨区域生态系统整体保护。规范红线区的各类活动,确定活动的类型和强度,进行生态保护红线的严格管理。


在生态保护红线划定的过程中,要重视把握以下关键问题:


1)生态保护红线划定的初衷。生态保护红线划分的目的是维护区域生态系统完整性和连通性,确定需要保护的生态重要功能区和生态脆弱区/敏感区的空间范围(林勇等,2016)。


但是目前不少的生态保护红线划定背离了红线划定的初衷,不仅没有起到维护区域生态系统完整性和连通性的效果,反而造成了生态系统的孤立和割裂。在划定过程中必须对划定区域的生态完整性、景观破碎状态和廊道连通性进行细致考察,参考景观生态学或生态网络理论,注意红线区之间的连接性,避免红线区过于集中或者过于破碎化(蒋大林等,2015)。


2)生态保护红线最小面积的确定。在生态保护红线的研究中,根据生态服务功能需求、保护生态系统完整性和生态过程可持续性的需要,确定不同类型的重要生态区和脆弱区的空间范围和最小保护面积,是生态保护红线划分技术研究中的重要内容。面积红线的确定和空间红线的划分需要有机结合、综合考虑。在根据评价单元的自然、社会和经济属性划定空间红线时需要考虑面积红线的数量要求,空间红线划分的标准要因面积红线变化而变化,不可一概而论。面积红线也需要根据区域生态功能服务需求和生态环境问题的类型和严重程度因地制宜地进行设定。如何对评价结果进行分级,进而划定生态保护红线空间范围,是一个有待深入研究的问题,这直接影响到生态保护红线的面积。再者,当生态保护红线划定出来以后,其面积和所占全区总面积的比例为多大时,才能保证区域的生态安全和经济社会可持续发展,也是值得深入思考的问题。国家首轮试点的4个省(区),生态保护红线面积平均达到该省(区)国土面积的20%,其他一些地区的实践和研究结果划定的生态保护红线面积占研究区面积比例也主要集中在18%~24%(燕守广等,2014;李晓翠等,2017)。但总体上看,不能一概而论。


3)生态保护红线划定的技术方法。目前,我国已有不少地区进行了生态保护红线的规划工作,但生态保护红线划定的原理及技术方法仍然不成熟,划分方法大多简单粗放。有些地区采用“拿来主义”直接将现有的重要功能区、自然保护区、风景区、名胜古迹等直接拿来作为生态保护红线划分依据,存在随意性和主观性大,以及时空尺度不一致等问题。


目前生态保护红线划分主要基于线性适宜性指数模型(符娜等,2007;刘雪华等,2010;何建华等,2018),模型结构过于简单,难以反映评价单元生态属性和生态保护红线区划之间的复杂关系,在某些情形下非线性模型可能更为适合(陈守煜等,2007;秦建成等,2008;罗玮祥等,2016)。生态影响评价是生态脆弱区/敏感区划分的重要基础,在国外海岸带综合管理发挥着重要的作用,但基于系统动力学的生态影响评价在国内研究案例中较为少见。现有的生态保护红线划分技术有待提高和完善。


此外,在划定过程中尚有许多的技术细节问题值得探讨:① 评价内容的确定。不同地区在划定生态保护红线空间范围时评价的生态功能和敏感性存在差异。在具体研究区划定生态保护红线空间范围时,首先分析研究区在全国生态功能区中的位置,把握研究区最突出的生态功能和面临最大的环境压力,并结合当地实际生态环境状况,识别研究区的其他重要生态功能和环境胁迫,客观全面地评价区域的生态环境现状,科学合理地划定生态保护红线,保证区域生态安全。② 最小评价单元的确定。由于生态保护红线划定区域的大小不同,生态环境特征存在较大差异,因此各个地区确定的最小评价单元也就不一样。基本评价单元过大会导致评价结果过于概括、内部差异性体现不明显;而评价单元过小,会带来缺乏基础数据和较大工作量等问题。具体采用何种方式和多大的尺度作为区域的最小评价单元,应根据实际研究区域的大小、自然地貌、生态环境特征和数据可得性等进行确定,但基本单元确定的基本原则是要尽可能体现空间上的异质性。③ 评价方法和权重的确定。同一个评价内容,可以用不同的评价方法进行评价,而不同的评价方法由于所选指标或者模型上的差异会导致不同的评价结果,进而影响到生态保护红线划定结果的边界和面积。


此外,一个研究区的生态功能和环境压力可能是多方面交织在一起的,例如,当一个研究区同时具有土壤保持、水源涵养、生物多样性维护等多个生态功能时,那么该如何权衡各个功能的重要性呢?如果直接选择指标分析研究区的生态功能,那么各个指标之间的权重又应该如何确定?这些问题都关乎生态保护红线最终的划定结果。在划定生态保护红线空间范围时,对研究区现状评价时采用何种方法,各指标或评价内容以怎样的权重处理,仍是一个待解决的问题。


4)生态保护红线划定与其他底线与分区的衔接为优化国土空间开发格局和加大自然生态系统和环境保护力度,必须充分考虑生态保护红线划定与环境功能分区、海洋功能分区、城乡建设分区、农业功能分区、旅游观光分区等,以及基本农田保护红线、城市开发边界等的衔接。龙花楼等(2014)基于环境承载力评价对建设用地“三界四区”、环境功能分区进行衔接,并根据生态保护红线对“三界四区”的划分进行微调。曾丹旦等(2017)考虑了生态保护红线与禁建边界、禁止建设区的衔接,认为两者的侧重点不同,在实际操作中可以在已经划定的禁建边界、禁止建设区的基础上,根据生态保护红线对以上区域进行微调。



永久基本农田红线划定


1
基础调查


土地利用现状变更调查或国土调查是基本农田划定的基础性工作,是基本农田划定成果编制的重要依据。应首先开展区域土地利用变更调查或国土调查,全面清查土地利用现状,掌握真实的土地基础数据。同时,开展耕地质量等级调查与评定。耕地质量等别评定成果的转化和运用,对永久基本农田调整质量分析、永久基本农田划定后期质量管护起着重要的支撑作用。


2
目标分解


永久基本农田保护指标分解方法可以采用因素法,统筹考虑各区域基本农田保护压力、可调整耕地比重、未划入基本农田耕地面积、建设用地需求等因素,采用因素权重法测算,从而形成永久基本农田保护目标分解方案。


3
图斑核实


根据分解下达的任务,在有关部门的配合下,由自然资源部门协同地方政府、农业、林业等部门对区域内永久基本农田的耕地图斑逐一核实,确定基本农田的地块、边界、地类、面积、片(块)编号、质量等级等信息。


4
红线划定


严格落实永久基本农田优进劣出,着力提高永久基本农田质量和集中连片程度,优化永久基本农田形态布局,可以在原有永久基本农田划定的基础上,进行局部适度调整。全面掌握基本农田核销情况,通过内业分析与外业核实,将已有基本农田中不符合划定要求和规划要求的基本农田予以划出,并根据保护目标任务,将规划范围内的优质耕地优先划入基本农田。根据划定任务,制定全域永久基本农田划定方案,划定永久基本农田保护红线。


5
红线建库


按照《基本农田数据库标准》,建立永久基本农田数据库,将永久基本农田保护图、表、册的内容,纳入数据库管理。永久基本农田红线的划定,要防止划远不划近、划劣不划优、划零不划整的现象,甚至把园地、荒地划入基本农田,或者将基本农田划成上山入海。同时,永久基本农田红线的划定要重视与相关规划的衔接性,减少不同规划之间的冲突,并充分考虑前瞻性和发展的不确定性。



城市开发边界划定


城市开发边界的划定方法主要分为反向法和正向法。反向法体现了底线保障的基本思路,即“先底后图”,强调通过优先对不建设区进行控制来实现城乡空间的约束,以自然限制要素的充分保护为着眼点,由非建设性要素倒逼框定城市开发边界划定范围。具体的方法包括城市生态基础设施构建法(俞孔坚等,2005)、最小阻力模型(周锐等,2014)、生态安全格局分析(匡晓明等,2016)、土地生态适宜性及环境敏感性评价(王玉国等,2012;王振波等,2013;何春阳等,2010)等。反向法是划定城市开发边界较优先采用的策略方法,目前试点的14个城市基本都采取了反向法来逐步选定城市开发边界可以划定的范围,且管控要素的优先次序大体相同,即将自然保护区、森林公园、地质公园、野生动植物自然栖息地、饮用水源保护区、蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、生态公益林、自然岸线、湿地、风景名胜区等生态要素在空间落位,然后划定永久基本农田,最后再划定城市开发边界(林坚等,2017)。管控要素优先次序也可根据实际情况进行微调,比如上海市将永久基本农田优先落地锁定,再划定各类生态要素的空间位置,最后倒逼出城市开发边界。


正向法是以城市为着眼点,通过对城市扩展的驱动机制进行模拟分析,并充分考虑自然限制性因素来确定城市边界的方法。其流程可分为:城市规模预测(包括极限规模预测和弹性规模预测)—城市土地再开发潜力分析—城市土地扩张管控分区—城市开发边界划定(郭嵘等,2016)。正向法常用的技术方法有元胞自动机模型(龙瀛等,2009;梅梦媛等,2018)、人工神经网络方法(付玲等,2016)等,在郑州、西安等城市得到应用。国外亦有不少相关的探索性研究,Arsanjanietal.(2013)巧妙地运用形态学理论,通过因子叠加分析得到城市发展倾向面,并运用智能体模型对德黑兰未来城市的扩张情况进行预测,据此划定城市开发边界。Sakiehetal.(2015)利用SLEUTH模型从紧凑和粗放两种情景预测城市建设用地扩展情况,粗放式增长模式识别热点发展区域,紧凑增长模式决定了城市增长的填充形式,二者结合划定城市开发边界。


在城市开发边界划定过程中,要特别重视关注以下几个问题:


1)城市开发边界的合理定位。基本的认识是:城市开发边界是国土空间管制、城乡建设管理以及粮食安全和生态安全保障的政策工具(林坚等,2014),划定目的是控规模、调结构、优布局,促进城市转型发展(董祚继,2014)。城市开发边界并不等同于“绿带隔离”或是“经济屏障”,而是需要综合当地的经济发展现状,区域生态格局以及重要的自然资源状况,并在深入分析的基础上参照未来的发展目标来联合划定的(冯科等,2008)。城市开发边界不仅是一条由相关规划划定的技术界线,更是一条城市空间管控的政策线,应当从区域协调发展和城乡统筹发展的高度来设定城市开发边界的政策目标,将其放在未来空间规划体系构建、提升政府现代治理能力的框架内进行。


2)城市开发边界的划定方法。从尊重城市发展规律的角度看,空间规划必须面对空间发展的不确定性问题。空间规划是对未来较长时期内空间开发与保护内容的统筹安排,空间保护内容一般较为确定,而空间开发行为则受到不同时期很多因素的影响,往往具有较强的不确定性,这是普遍规律。以往对城市规模的界定主要是通过对建设用地规模的多方法预测。但预测本身就是不确定的,一旦预测失误,必将会带来扩张的无序,难以保证区域生态格局的连续性和完整性。从普遍的认知领域到城市规划的编制与实施,都证明了基于确定性的规划预测存在“测不准”的情况(许景权,2016)。故“反向”划定的思路得到了普遍运用,从管理角度出发,把城市建设用地和城市非建设用地的关系比作“图”与“底”关系,采用“逆向思维”的方法,通过控制城市非建设用地进而达到管理城市土地的目的。但这并不是说“不再需要”预测,城市开发边界的规模确定,应建立在合理预测城市建设用地规模、合理确定规划弹性调整幅度的基础上,应当优化传统的强调以人定地的规划预测方法,从人口与就业增长预测、人口规模与用地需求、土地适宜性评价和城市空间拓展方向等方面进行全面考量,把城市开发边界落实到空间上。


3)城市开发边界管控的刚性与弹性。“弹性”是相对于“刚性”而言的。弹性着重强调的是过程,而刚性则侧重于法规的终极目标。社会的发展并不是静止的,它总是随着时间的不断推移而发生经济、技术、环境等方面的变化。所以城市开发边界的范围并不是一个静态的产物,它也需随着社会的不断发展而趋于完善。美国波特兰市的城市增长边界要求增长边界内的土地应保证城市未来20年发展的需要,而每5年根据城市实际发展情况对增长边界进行评估和调整。城市增长边界修正的模式有立法修正、主要调整和微调,边界修正由规划委员会专门负责,且必须按照严格的法定流程,其中立法修正和主要调整度均需要举行公众听证会。从国际的经验不难看出,城市增长边界首先应该从法律上给予充分的肯定,使其具有不可逾越的刚性,其次要为之留有一定的弹性。当然这个弹性的最终决定权不应该完全放任给市场机制,而应由政府、企业和公众三者协调商定。政府、企业和公众各利益主体的行为直接影响到决策,城市问题的解决需要三者行为的协同。目前我国城市的增长管理,主要是政府和企业在进行博弈,缺乏公众参与的影响。从博弈论的角度出发,增长管理既是规则,也是均衡的结果。增长管理制度变迁应该是政府、企业、公众三方相互博弈从一个均衡转到另外一个均衡的过程,也是合理协调三者利益关系的过程(冯科等,2008;尹超等,2016)


4)城市开发边界的整合管理。用边界来管控空间并非一个全新的技术手段,在已有的土地利用和城市规划的编制技术中均早已采用。土地利用采取划定规模边界、扩展边界与禁建边界的方式,形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区,构成“三界四区”的空间管制体系。城市规划要求中心城区划定禁建区、限建区、适建区和已建区。此外,还要求划定中心城区、城市规划区等的边界范围。要建立城市开发边界的空间管控技术,则需要整合现有的空间管控界线关系,特别是要进一步研究中心城区、城市规划区这类与开发边界功能相近的界线是否还有必要保留的技术问题(胡飞等,2016)。


同时,城市开发边界应当与三类空间、生态保护红线与永久基本农田红线之间有着明确的空间边界和逻辑关系界定,目前在处理城市开发边界与基本农田、生态保护红线的关系时有两线合一、两线并立、三线并立多种处理方式,需要进一步明确生态保护红线的内涵和外延,协同划定城市开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线,并要依照“山水林田湖草”生命共同体理念,可以允许在城市开发边界、生态保护红线内存在少量永久基本农田、生态公益林等,并明确它们占城市开发边界或生态保护红线控制区域的面积比例上限(林坚等,2017)。


来源:自然资源之声

本文摘自《国土空间规划》一书

原标题:国土空间规划,这“三条线”的划定要知道

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